Pablo Hernández Hussein
Líder Práctica Laboral VS+M Abogados
Nicolás Yemail Charum
Líder Práctica Laboral Uribe Henao Abogados
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, materializado en la Ley 1151 del 2007, planteó como objetivos fundamentales el “mantener el crecimiento económico” y “complementarlo con una noción más amplia de desarrollo”. En cumplimiento de estos objetivos, esta ley, en su artículo 156, dio vida a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mayormente conocida como UGPP.
El mencionado artículo estableció para esta entidad, entre otras, las funciones de “seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social”. Así mismo, para hacer mucho más efectiva esta tarea, el legislador le otorgó facultades de cobro coactivo.
Muchas han sido las ópticas y posiciones frente a la actuación de la UGPP desde su creación. Por una parte, los gobiernos de turno han destacado sus bondades, poniendo énfasis en sus prácticas anticorrupción, el esquema moderno de fiscalización, los logros de recaudo de aportes, la articulación con la Dian y el impacto en las modalidades de evasión y elusión de aportes.
Sin embargo, la otra cara de la moneda nos muestra las grandes inconformidades de los empresarios, trabajadores independientes y rentistas de capital, quienes son los directamente impactados por la acción fiscalizadora de la UGPP y quienes han alzado su voz de protesta de manera directa frente a las fiscalizaciones o, de manera más formal, a través de agremiaciones, llamando la atención especialmente de la condición de juez y parte que tiene y los criterios poco usuales a la hora de aplicar o interpretar la normativa.
Por su parte, los trabajadores y las organizaciones sindicales han visto a la UGPP como una entidad aliada y afín a sus intereses, por lo menos en cuanto a su acción fiscalizadora se refiere, pues encuentran en esta entidad quién escuche sus quejas y actúe ante posibles acciones evasivas en el pago de aportes al Sistema de Protección Social.
Balance de la UGPP
Considerando los diferentes puntos de vista y opiniones que surgen al respecto, no es sencillo entender cuál es el balance real de la gestión de la UGPP, siendo esta la razón por la que nos damos a la tarea de realizar una evaluación a la fecha, exponiendo las cifras de recaudo de aportes, para verificar si estas son transparentes y definitivas o si, por el contario, el recaudo y metas publicadas no corresponden a lo informado en los balances de gestión. Veamos:
Los resultados presentados por la UGPP respecto de las acciones fiscalizadoras en materia de cobro de aportes al Sistema de Protección Social para los años 2015, 2016 y 2017 son los siguientes:
Periodo 2015[1]:
– Recaudo directo e indirecto (comunicaciones persuasivas, fiscalización y cobro) por 519.111 millones de pesos.
– 1.965 acciones de fiscalización por valor de 230.342 millones de pesos.
Periodo 2016[2]:
– Determinación: Se logró recaudo por fiscalización de 119.371 millones de pesos.
– Duplicamos las acciones de fiscalización, alcanzando 4.041 aportantes fiscalizados por valor de 281.122 millones de pesos.
– Se expidieron 1.412 liquidaciones oficiales por valor de 174.924 millones de pesos.
– La Subdirección de Determinación de Obligaciones se enfocó en el tratamiento de trabajadores independientes de altos ingresos, logrando la expedición de 2.992 requerimientos para declarar o corregir por un valor de 139.220 millones de pesos. Igualmente, por el segmento de empresas se desplegaron 1.139 acciones de fiscalización, representadas en 956 requerimientos para declarar y/o corregir por valor de 140.887 millones de pesos.
– Cobranzas: Se recaudaron 45.836 millones de pesos.
– Por otra parte, se logró recaudar 2.082 millones de pesos de obligaciones determinadas por la Dirección de Pensiones, a cargo de particulares y/o entidades territoriales.
– La UGPP se hizo parte en más de 430 procesos de liquidación o reorganización financiera, por más de 70.000 millones de pesos.
– En ejecución del cobro coactivo, se aplicaron recursos provenientes de embargos por 1.500 millones de pesos.
Periodo 2017[3]:
– Determinación: Producto de las fiscalizaciones realizadas, se logró un recaudo de 94.000 millones de pesos.
– De igual manera, continuamos aumentando nuestras acciones de fiscalización, alcanzado un valor de 332.537 millones de pesos.
– Cobranzas: A partir de las acciones realizadas desde la Subdirección de Cobranzas, se logró recaudar 99.800 millones de pesos de obligaciones parafiscales y sanciones, de los cuales 76.446 millones de pesos se recaudaron en etapa persuasiva, 18.658 millones de pesos en etapa coactiva y 4.695 millones de pesos en otras etapas.
– Por otra parte, se logró recaudar 6.006 millones de pesos de obligaciones determinadas por la Dirección de Pensiones a cargo de particulares y/o entidades territoriales.
– Recaudo: Durante el 2017, se logró recaudar por concepto de los beneficios contemplados en la reforma tributaria, acciones persuasivas, acciones de fiscalización y acciones de cobro alrededor de 619.000 millones de pesos.
Fuente de pago
Ahora bien, se hace necesario recordar que la fuente de los valores antes mencionados corresponde a los diferentes pagos que los aportantes y cotizantes obligatorios (empresas, trabajadores independientes y rentistas de capital, principalmente) han tenido que realizar producto de las campañas fiscalizadoras. En este escenario, tales pagos devienen de la acusación realizada por parte de la UGPP de haberse presentado “inexactitudes, moras y/u omisiones” en los aportes.
Se debe advertir, entonces, que los conceptos sobre los cuales se han edificado los procesos de cobro no son definitivos, pues, en su gran mayoría, se encuentran en discusión mediante acciones judiciales ante la jurisdicción contencioso administrativa. En tal sentido, los pagos que por estos conceptos han realizado los aportantes fiscalizados y sobre los cuales se fundan los informes de gestión de la UGPP tampoco son definitivos, pues están sujetos a los pronunciamientos judiciales que, en muchos casos, posibilitarán la devolución de los valores cancelados.
Los lectores recordarán que gran parte del recaudo de la UGPP se dio por posiciones iniciales incorrectas, tales como las bases de aportes a seguridad social de los salarios mínimos integrales (cotización sobre 10 salarios mínimos y no sobre el 70 %) o la integración de las prestaciones sociales, herramientas de trabajo o indemnizaciones para efectos del cálculo establecido en el artículo 30 de la Ley 1393 del 2010. En este escenario, aun convencidos de no adeudar valor alguno, muchos aportantes accedieron a los pagos para evitar la imposición de medidas cautelares, pero iniciando acciones jurisdiccionales para obtener no solo la nulidad de los actos de cobro, sino el restablecimiento de sus derechos a través de la devolución de lo indebidamente pagado.
Devoluciones y debates vigentes
No será raro entonces para algunos lectores haber recibido llamadas de las diferentes entidades administradoras solicitando autorización para iniciar la devolución de algunos aportes según instrucción de la UGPP, pues se ha evidenciado que el cobro y posterior pago que se hizo quedó sin soporte jurídico, al encontrar que la posición o interpretación que en su momento lo causó nunca tuvo asidero legal.
En igual sentido ocurrirá con varios de los conceptos sobre los cuales la UGPP estructuró sus procedimientos de cobro. Para poner solo un ejemplo, estamos seguros de que esto sucederá con la discusión sobre la naturaleza salarial de los auxilios o beneficios extralegales o pagos por mera liberalidad que aun dándose dentro del marco de lo establecido en el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo, han sido considerados por la UGPP como sumas salariales. Bajo el concepto de la UGPP, tales montos deberían integrar las bases de cotización (al 100 %) de los meses en los que se reconocieron, encontrándose entonces presunta inexactitud en la cotización realizada por el cotizante.
Ahora, nótese que esta posición no solo afecta las bases de cotización de los meses de reconocimiento de los mencionados pagos extralegales, sino que también pueden llegar a afectar las bases de cotización de otros periodos, tal como ocurre con las vacaciones, por ejemplo.
Recordemos que la base de cotización en vacaciones se da con referencia al ingreso base de cotización reportado en el mes anterior, de tal manera que si la UGPP considera que una prima extralegal es salario, este entendimiento no solo afectará la base de cotización del mes en que se pagó, sino que influirá directamente en la cotización del periodo de vacaciones si estas se presentaron en el mes siguiente. Así, esa prima extralegal que el empleador pagó en un mes debió haber sido considerada, según la UGPP, para cotizar en el mes del reconocimiento, pero también influirá en las vacaciones disfrutadas a continuación.
Nótese cómo un solo concepto erróneo -la naturaleza salarial de un pago extralegal- afecta las bases de cotización de varios periodos, generándose pagos importantes, pero injustificados por parte de los aportantes. Esta situación, sin lugar a dudas, deberá ser corregida en los diferentes pronunciamientos que realicen los juzgados o tribunales administrativos, así como el Consejo de Estado, ordenando la devolución de los valores cancelados.
Ante el anterior panorama, es claro que los balances presentados por la UGPP no son del todo transparentes o definitivos, pues están sujetos a una reducción importante emanada de las devoluciones que las entidades tendrán que hacer frente a los aportes indebidamente realizados, así como a la devolución de las sanciones pagadas a favor de la Unidad.
¿No son entonces un tanto alegres las cuentas y balances que nos presenta la UGPP respecto de su gestión?
